高等教育督导评估：内涵特征、内在冲突和路径选择

周文辉，曹镇玺

摘要：我国教育督导制度在不同历史时期有不同的内涵，主要体现在机构的独立性、范围的延伸性和职能的多元性三方面，构成了高等教育督导的制度实践基础，形成了由“督导”向“评估”形式转变的内涵特征。高等教育督导评估是一个兼具教育治理权利和教育发展逻辑的概念，制度构建过程中始终存在职能性、方式性、专业性和导向性的内在冲突，需要从职能的应然性出发，在消解冲突的同时进行全面性和整体性的制度构想。

教育督导是我国教育质量保障体系的重要环节，在教育发展中长期发挥规范性监督和诊断性指导的作用，也存在着职能不清、表述混乱等问题。科学构建高等教育督导评估制度，需要从制度本源出发，厘清高等教育督导评估的内涵特征，结合高等教育个性化诉求，消解制度的内在冲突，继而探索出一条中国特色高等教育督导评估实践路径。

一、内涵特征

（一）督导制度的内涵嬗变

1.从机构设置而言，教育督导机构的独立性逐步增强。教育督导机构是政府教育治理的行政监督单位，其在行政建制上的演变，充分体现了国家对教育督导工作的重视程度。自督导制度恢复以来，教育督导机构从教育主管部门逐渐脱离出来，这种行政建制的调整一定程度上反映了教育督导的独立化进程。

1978年教育部在中学司设立视导室，我国教育督导机构恢复；1984年国务院批准教育部设立视导室，行政建制升格；1986年国务院批准教育部视导室更名为国家教委督导司；1993年中央编办批准建立国家教委教育督导团，总督学由国务院任命，设教育督导团办公室，挂靠在基础教育司；1998年经国务院批准，教育督导团办公室成为教育部18个内设职能机构之一；2000年国家教委教育督导团更名为国家教育督导团，国家教育督导机构一定程度上脱离了教育管理部门，开始走上独立化道路；2012年国务院决定成立国务院教育督导委员会，在教育部设办公室，承担国务院教育督导委员会的日常工作；2016年教育部教育督导团办公室更名为教育部督导局，加挂国务院教育督导委员会办公室的牌子。

表1　国家层面教育督导机构设置简表

2.从督导范围而言，教育督导的延伸性日渐凸显。督导制度恢复以来，政府教育督导实践从义务教育起步，督导范围逐渐向其他教育层次延伸，教育督导实践呈现出全面覆盖国民教育体系的趋势。

1986年国务院办公厅转发《关于实施〈义务教育法〉若干问题的意见》，要求各地逐步建立基础教育督学（视导）机构，对管辖区域的义务教育开展督导工作，将督导范围长期框定在义务教育范畴；虽然一些省市早在1985年就启动了高校办学水平、专业、课程的评估试点工作，但直到1994年，普通高等学校本科教学工作水平的合格评估启动，才首次从国家层面系统地将本科教育纳入政府督导评估框架中。

2002年教育部学位与研究生教育发展中心对具有研究生培养和学科授予资格的一级学科进行整体水平评估，近年来一些省市开始探索研究生教育督导的实践路径；2004年国家教育督导团对河北等6个省的职业教育工作进行了专项督导检查，拉开了职业教育督导的帷幕；2012年，教育部印发《学前教育督导评估暂行办法》，并规定各省（区、市）每年定期向国家教育督导团报送相关信息。

3.从督导目标而言，教育督导的职能性趋向多元。教育督导目的是为了实现政府教育治理意图，制度的制定和运行遵从教育实践逻辑，教育督导的目标决定着职能。1986年国务院发文指出基础教育督学（视导）机构要“负责对全国或本地区范围内义务教育的实施进行全面的视察、督促和指导”，其职能还有“协同当地人民政府处理有关实施义务教育的各项问题”。随着我国教育形势和任务的不断变化，教育督导开始改变单一的督学职能。

1988年时任国家教委主任的李铁映同志批示教育督导不仅要“督学”，而且要“督政”； 1991年颁布的《教育督导暂行条例》规定教育督导任务是“对下级人民政府的教育工作、下级教育行政部门和学校的工作进行监督、检查、评估、指导”，督导职能通过教育法规进一步明确；1999年教育部印发《关于加强教育督导与评估工作的意见》，明确了教育督导与评估工作的性质和督导机构的职责，指出督导评估具有“鉴定、激励、导向、调控等功能”；2014年国务院教育督导委员会办公室印发《深化教育督导改革转变教育管理方式意见》指出要“形成督政、督学、评估监测三位一体的教育督导体系”。从“督导”到“督导评估”、从“督学”到“三位一体”，深刻反映了督导制度职能性的多元化进程。督导制度内涵的延伸，构成了高等教育督导评估的实践基础。

（二）高等教育督导评估的内涵特征

高等教育督导评估产生有着复杂的原因，主要包括两个方面：一是我国高等教育规模的迅速扩大，向政府教育治理能力提出前所未有的挑战，对高等教育展开督导评估工作成为政府教育治理的阶段性客观需要；二是国家经济与社会的发展需要高等教育的人才战略支撑，高等教育的内涵发展诉求成为高等教育督导评估产生的内生动力。

针对高等教育的不同教育层次，我国主要进行了8种形式的督导评估实践：本科教育先后进行了普通高等学校本科教学工作合格评估、优秀评估、随机性评估、水平评估、审核评估；研究生教育进行了四轮一级学科整体水平评估和学位授权点合格评估；高职高专教育进行了人才培养工作水平评估。高等教育督导评估实践以督导制度内涵延伸为基础，教育督导制度从“督导”向“评估”的形式演进，构成了高等教育督导评估的主要内涵特征。

表2　高等教育督导评估简表

1.教育督导制度由“督导”向“评估”的形式演进与高等教育发展进程深度契合，呈现出不同的职能导向。“督导”和“评估”作为教育督导制度的两种承载形式，遵循着不同的逻辑：督导着眼于政府管理部门对教育政策执行基本规范的监管，是合格评估的范畴；评估更加侧重于教育水平的实际反馈及教育生态的调整，其诊断性功能一定程度上代替了权威性评价，评估既是教育督导的重要手段，又是教育督导的一项重要职能，是试图寻求等级性权威评价与描述性客观反映的权衡过程。

2.督导评估的形式演进在一定程度上体现了政府教育治理框架中高校角色和受控度的渐进式变迁。教育督导本质上还是相关部门根据国家教育法律法规和方针政策，运用行政权力对督导对象进行价值判断的过程。考虑到高等教育的自治与控制“表达了大学自身的存在状态、运行空间以及政府等其他社会组织之间的制约与被制约、作用与反作用、影响与被影响的关系”，“评估”作为高等教育督导的主要形式，是高等教育规律和特点在督导制度上的反向投射。高等教育督导评估制度的构建，不仅涉及到对象、任务、范围、主体等要素的迁移，还关系到功能、目标、职能、路径的演变。

3.督导评估的传统与变迁是教育督导部门自我赋能的过程。高等教育评估的产生与实践并未严格遵循知识理论逻辑下的推理和自洽，它的出现是教育督导部门为了扩大教育督导功能，在遵从现实实践逻辑下强化评估职能的表现。从高等教育评估的目标性而言，既要有对教育政策执行效果的监督和教育工作实践的指导，又要有对教育实际情况的反馈和教育生态体系的调整；从高等教育评估的结果性而言，既有体现行政权威的等级性主观评价，又有体现指导功能的诊断性客观反映。

因此，高等教育督导评估是一个兼具教育治理权利和教育发展逻辑的概念，是政府教育督导部门为加强对高等教育的监督和指导、保障高等教育质量，根据相关法律法规和规范性文件，对培养单位的培养过程、状况和水平进行的价值判断。

二、内在冲突

高等教育督导评估的内涵特征决定了其并非是督导制度在高等教育领域的概念性迁移，而是一种全面性和整体性的制度变迁。高等教育的大众化进程与内涵发展的要求，使得高等教育评估在制度构建和具体实践过程中始终存在着职能性、方式性、专业性和导向性的内在冲突。

（一）职能性冲突

我国最初于1978年着手恢复视导制度，1983年首次提出建立普通教育督导制度，1990年颁布第一部高等教育评估法规《普通高等学校教育评估暂行规定》。督导制度名称的变化一方面反映了内涵丰富的发展过程，另一方面暗合了制度发展过程中的职能变迁。教育督导有双重逻辑：一是知识逻辑，遵从严密推理和逻辑自洽；另一种是实践逻辑，遵从群体共识和制度实践。无论从何种逻辑出发，高等教育督导评估的职能至今还缺乏共识性表述。

在高等教育评估实践中，政府长期以来担任评估主体，并未将服务性预设为高等教育评估工作的前提，以凸显权威性为起点的监督职能有着较强的行政惯性，而社会参与现代大学治理是高等教育发展的必然趋势[3]。同时，高等教育作为相对独立的教育生态体系，存在着自主性和盲目性的自身诉求，客观上需要外界给出发展水平的价值判断。

高等教育督导评估制度在运行中始终发挥着两种职能：一是沿袭了教育督导制度的规范性监督职能，如1994年开始的本科教学合格评估，要求评估对象达到国家规定的基本办学水平和质量标准，以政府为督导主体、以指定方式确定督导对象、以合格与否作为督导结果，显示了极强的行政权威性；二是延伸了诊断性的评价职能，如2002年开始的本科教学工作水平评估，将评估结论分为优秀、良好、合格和不合格四类，更倾向对评估单位的教学和管理工作状况的客观性描述。

两种职能的碰撞构成了高等教育督导评估制度的根本性冲突，实践对评估的强调是教育督导制度转变或扩大功能的具体表现，但制度的评估功能无疑也在实践中被强化了。考虑到高等教育对多样化的诉求，如何针对不同地域、不同学校、不同类型的高等学校及不同学科、不同专业制定科学的评估方案，并在方案中寻求规范性监管和诊断性评价的平衡，是高等教育督导评估亟待解决的问题。

（二）方式性冲突

我国高等教育大众化进程经历了爆发式增长。据教育部统计： 2016年全国各类高等教育在学总规模达到3699万人；高等教育毛入学率42.7%。全国共有普通高等学校2596所、研究生培养机构793个。我国高等教育规模占世界高等教育总规模的比例高达20%，是名副其实的高等教育第一大国，这种超常规、跨越式增长为高等教育生态带来了不可逆转的影响，亟需建立科学的高等教育督导评估体系。

2002年我国高等教育毛入学率首次站上了15%的新台阶，与1998年开始扩招时的9.8%相比，4年间增加了5.2个百分点。为了应对高等教育大众化发展的新形势，教育部将合格评估、优秀评估和随机性水平评估三种方案合并，制定出《普通高等学校本科教学工作水平评估方案》，启动了规模空前的本科教学工作水平评估工作。这次督导评估工作形成了学校自评和入校检查相结合的形式，保证了高等教育大众化初期本科教育秩序的规范性，但督导评估的方式性冲突依旧存在。

首先，高校是学术组织，高等教育的教学、科研行为与知识创新紧密相连，其复杂性与其他教育层次不可同日而语；其次，现代意义上的学科、专业越来越趋向细致划分和跨领域，高等教育活动具有显著的个性化诉求；最后，高等教育固定时间、固定地点的课堂教学受到冲击，学习方式趋向灵活性，尤其是研究生教育更为显著，除必要的课程外，研究生通常在导师的带领下开展学习研究。

因此，在高等教育督导评估制度实施过程中，督导的规范化标准与教育的个性化诉求之间存在着不易调和的矛盾。无论专项督导、综合督导还是经常性督导，大多采用学校自评和入校检查的方式，被督导单位疲于应对频繁的督导，无形间影响了教学秩序。另外，对督导评估工作权威性的过分强调，也一定程度上削弱了诊断性评估的效果，影响了督导结果应用和改进的空间。

（三）专业性冲突

自我国教育督导制度恢复和重建以来，以政府为主导的教育治理实践长期以来处于绝对的优势地位。监督职能的凸显，一定程度上放大了教育督导机构对自身权威性的诉求。与此同时，教育督导权力行使过程中存在着同体监督固化、异体监督缺位的问题，政府既要管理又要评价，在教育治理格局中长期扮演“管”和“评”双重角色，教育督导专业性缺位引起了公众对教育督导公正性和客观性的质疑。

2015年教育部要求“推进依法评价，建立科学、规范、公正的教育评价制度”，提出包括“提高教育督导实效”和“支持专业机构和社会组织规范开展教育评价”在内的若干项具体措施[5]，其实质就是引导教育质量保障评价体系中的专业性话语权回归。高等教育督导评估对督导队伍专业性的要求更为迫切，毕竟建立一支专业、独立的督导评估队伍是保障高等教育督导评估工作公正性、客观性的前提。

目前组织高等教育督导评估工作的主要机构是教育部高等教育教学评估中心和教育部学位与研究生教育发展中心，二者均为教育部直属的行政性事业单位，主要任务是负责组织实施高等学校本专科教育的评估工作和研究生教育评估工作，经费来源主要有国家划拨的评估专项经费和中心自筹两部分。有学者以凸显专业性为鹄的，呼吁将高等教育督导评估交给完全独立的第三方社会力量，理由是国家“管办评”分离的政策导向“支持一些专业机构和社会组织规范开展教育评价” 。

毋庸置疑，高等教育督导评估对专业性有着更为迫切的诉求，但考虑到高等教育的层次地位和规律特征，层次复杂、各具特色，高等教育内部本身就是专业性极强的教育生态体系，其专业性本身就是一道较高的门槛，外部力量介入评价的积极度和通畅度不高，相反可能会影响治理能力的提升。但这种呼吁也在一定程度上反映了教育督导制度在向高等教育领域迁移过程中行政权力与学术权利在评价话语权方面的专业性冲突。

（四）导向性冲突

导向性集中体现了教育督导结果的应用方向。2012年颁布的《教育督导条例》规定教育督导以“保证教育法律、法规、规整和国家教育方针、政策的贯彻执行”为目的，若干年来形成了以政府为中心的教育评价体系，决定了教育督导结果导向的规范性。督导结果导向因此在一定程度上被无意识简化，在具体实践中督学重点关注的内容是被督导单位的教育教学是否达到规范化的要求，至于“规范化要求本身以及遵守了这种规范是否真正有利于培养学生的创新精神和创新能力则较少关注”。

高等教育同时兼具规范性和创新性的两面。一方面，高等教育对涉及学生培养流程和标准等要素的规范性要求较高，比如对学位论文格式要求、毕业时应达到的学术水平、学位授予的工作流程等各方面都表现出极端严谨的规范性；另一方面，高等教育的培养目标早已跳脱了授业的窠臼，着重学生创新能力和素养的培养已成为共识。

规范性和创新性的冲突，促使高等教育督导评估导向性的立场反思，过于规范化的导向极有可能挫伤教师和学生的积极性，从而对学生创新能力培养造成伤害，与此同时高等教育的规模化发展则亟需建立制度化、规范化、科学化的质量保障体系。对普通高等学校尤其是研究生培养单位的规范性过程要求和对学生培养的创新性要求构成了高等教育督导评估制度的导向性内在冲突，如何在制度运行设计上平衡两者之间的关系，是高等教育督导制度构建和实施过程中难以回避的问题。

三、路径选择

第一部高等教育评估法规《普通高等学校教育评估暂行规定》在1990年由国家教委颁布，就高等教育督导评估的性质、目的、任务、指导思想、基本形式做出界定，标志着高等教育督导评估正式被纳入政府教育治理框架。

经过了二十余年的探索，高等教育评估工作虽然取得了共识性的成绩，但依旧存在着规模发展、政府治理、教育实践等源于多向度的内在冲突，而消解冲突的前提是正视冲突的合理性和必然性，总结教育督导制度在我国几十年来的发展与实践经验，在充分考虑高等教育规律和内涵发展的基础上进行全面性和整体性的制度构想。

（一）厘清职能定位

高等教育督导评估的制度产生与实践发展源于政府教育治理的客观需求，也是教育督导制度内涵延伸的结果，如何从知识逻辑推演“督导评估”和“督导与评估”的区别，在此姑且不作过多讨论，仅从实践逻辑厘清高等教育督导评估制度的应然职能。1995年颁布的《中华人民共和国教育法》规定：“国家施行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度”，这实际上对高等教育督导职能有清晰的界定。

1.应当适时区分“督导”和“评估”的实施主体。在高等教育督导评估的实践中，“督导评估”长期作为一个整体性概念出现，评估既是教育督导的重要手段，又是教育督导的重要功能。然而，高等教育发展的内在诉求呼唤“督导”和“评估”不同职能的回归，政府教育督导部门应更加侧重于监督指导职能，第三方机构应更加侧重于评估监测职能，两种方式职能不同、优势互补，共同构成高等教育督导评估的实践。

2.应当适度发挥“督导”和“评估”的不同职能。监管职能的发挥实质上是行政权力的行使，侧重于对高等教育工作行为规范性的监管，是督导机构针对督导对象的管理教学活动是否符合相关法律、法规、章程规定或国家教育方针、政策导向进行的行政检查，体现了教育督导工作的强制性和教育督导机构的权威性；诊断功能的发挥实质上是指导反馈，诊断职能侧重于反映高等教育工作的状况，是督导机构对督导对象的教学目标、教学效果、管理规范、培养质量等教育教学有关的各个要素的客观评价，更多体现了教育评估工作的客观性和督导评估人员的专业性。

职能性是制度运行的逻辑起点，并与制度执行的主体、方式、目的等要素紧密关联，“督导”和“评估”具有不同的职能导向，分别指向教育督导的权威性监管功能和诊断性评价功能。政府应当担负起督导职能，将评估权利出让给第三方机构，在保证规范性的前提下，更大限度地发挥诊断职能，促进制度的改进和实效的提升。

（二）推进监测平台建设

高等教育督导评估职能的分流为推动信息化提供了外部环境，大数据在信息处理方面的巨大优势为监测评估提供了内生动力。大数据挖掘无疑将大幅度提升高等教育监测评估的科学性和准确性，但建立一个分级数据采集平台目前还存在着观念、技术、执行等困难。

一是必须转变教育评价思维定式，真正重视大数据应用，服务高等教育督导评估信息化建设；二是必须打破信息采集壁垒，将数据平台的使用与各高校学生管理部门的日常管理对接起来，建立区域数据采集统一标准和录入规范；三是必须突破各方信息共享障碍，消除政府、高校、第三方评估机构在性质、立场、态度、运行制度等各方面存在的差异；四是完善后续资源投入机制，这样一个庞大数据平台的建立和维护都需要持续的资源投入，应从机制上完善经费、管理、维护、归属等问题。

事实上，已有一些地方进行了卓有成效的探索，如重庆市教育评估院建立的质量监测数据采集平台，不但将“学生发展、学校硬件、教师人数、学生人数等常态数据纳入进来，还有关于学生综合素质评价的动态数据，诸如兴趣特长、价值观认同、心理健康、学业负担指数、师德师风指数等，根据不同的管理权限，用户可以通过一些模型评测不同学校、区县的教育质量发展情况。这些实践为高等教育监测评估积累了很好的经验” [7]。可以预测大数据应用将会极大提高教育评价的科学性和准确性。

（三）提升队伍专业化

学界对督导队伍专业化的呼吁由来已久，专业化趋势之所以能形成各方共识，根本上是因为教育生态系统是一种耗散结构系统，是“非平衡态下形成的有序结构，因此不能以封闭或半封闭的眼光孤立考察”[8]，而应当在把握社会整体发展脉络的前提下关注教育生态系统内部构成要素。

一是教育督导的发展趋向是行政监督弱化、专业指导加强，这与社会发展的整体性变革息息相关，在此前提下聚焦高等教育领域，其评价系统构成的专业化是高等教育大众化、研究生教育规模发展的必然推动；二是因为高等教育培养涉及到学科知识的创造和创新能力的培养，决定了高等教育督导评估的高门槛；三是从督导体系内部看，人员的专业化从根本上决定了机构的专业化。“没有专业化的教育督导人员，就没有专业化的教育督导机构，也就没有专业化的教育督导。所以，教育督导工作的专业性必须以教育督导人员的专业化为前提。”

基于以上考量，高等督导评估专业化队伍建设包括以下四点：一是建立年龄分布合理、专兼职结构合理、学科构成比例合理的专业督学队伍，上岗之前接受统一的规范化培训；二是职业细化，比如北京和上海尝试按督学的工作经历划分为“行政管理类”或“教育教学类”，分别发挥监督职能和指导职能；三是按照学科门类划分建立高等教育督学专家库；四是切实推进“管办评”分离，制定引入完全独立的第三方评估机制。

（四）重视评估结果应用

督导职能体现的评估主体的权威性，其实施主体应为政府，结果的应用侧重于反映高等学校的办学规范；评估职能体现了评估主体的服务性和指导性，其实施主体可以是多元的，结果的应用侧重于反映高等学校的教学与工作情况。

就目前开展的高等教育评估实践来看，从实施督导评估行为主体维度可以划分为两种：一种是自评环节，通常由被评估单位管理部门组织督导评估团队开展工作自我督导和自我评估；另一种是抽样检查，政府层面为了保障所辖区域内高等院校及科研院所教育质量而进行的宏观评价和整体把握，通常以入校检查等方式对被评估单位进行权威性监督，形成评估结论。

目前存在的评估结果很难发挥诊断与提高的作用，督导评估结果运用机制亟待完善。一是应健全评估机构的独立行为主体，使第三方机构的公正性、客观性真正发挥作用；二是加大结果公开力度，定期做好督导评估监测报告发布，借助媒体力量适当传播，健全定期通报、约谈、责令限期整改等制度，强化督导问责，对被督导单位形成正向促进作用；三是将评估结果作为学校增设专业、确定招生计划、进行资源分配等有关工作的重要依据；四是指导高等学校努力探索和建立本校教学质量保证与监控机制。

 

作者简介：

周文辉，《学位与研究生教育》杂志社社长，北京理工大学研究生教育研究中心副主任、研究员；

曹镇玺， 北京理工大学人文与社会科学学院博士生

（选自《江苏高教》2019年第5 期   编辑：Yu Yan）